Політичні дебати з приводу того, що таке демократія, чи є вона довершеною формою політичної системи і яке місце посідає серед політичних систем, "винайдених" людством, ведуться вже протягом багатьох віків його існування - починаючи від античних філософів і до наших днів. У структурі політичних цінностей сьогодення демократія посідає особливе місце, "адже правова держава насамперед піклується про реальне забезпечення прав громадян як рівноправних суб’єктів суспільного життя. Ідея соціальної держави, в свою чергу, передбачає створення всіх необхідних умов для реалізації цих прав у їх матеріальному, культурному, духовному вигляді. Демократія, отже, є визначальним орієнтиром та обов’язковою умовою усього процесу державотворення, формування суспільства, яке було би здатне забезпечити не просто існування або виживання, а нормальне і повнокровне людське життя за сучасними цивілізаційними стандартами" .

Але коли ми вживаємо слово "демократія" в політичних дебатах, то частіше воно означає посилання на певний ідеал, ніж на реально існуючу політичну систему. Отож іще Ж.-Ж. Руссо казав, що жодної істинної демократії не було і не буде, оскільки її реалізація потребує дотримання надто великої кількості передумов, що навряд чи можливо в реальному світі.

Інші песимістично налаштовані дослідники цієї проблеми вказували, що якщо припускати, що громадяни діють раціонально, то політична нерівність є неминучою, оскільки інформація і комунікація з політичних питань потребують витрат. Громадяни в демократичній системі мають вирішувати, за кого голосувати і яким чином впливати на процес прийняття рішень. І те, й інше потребує часу та зусиль для збирання й аналізу відповідної інформації. Отже, очевидним є висновок, що якщо громадяни є раціональними і зважують цінність інформації та очікувану від неї користь, вони не будуть інвестувати забагато часу й енергії в інформацію, яка зазвичай дає мало віддачі. А це означає, що фундаментальне припущення демократії участі - рівною мірою добре поінформовані громадяни, - є всього лише нездійсненною мрією. Але такий песимізм можна поділяти тільки в тому разі, якщо дії громадян є результатом "раціонального вибору", а витрати на здобуття інформації для участі в політичному процесі - відносно високими.

Той факт, що демократія участі є недосяжною в реальному світі, не означає, що люди не можуть вдосконалювати і наближати те, що вже мають, до того, чого ще не мають, - до ідеальної демократії. В цих спробах знайти ідеальну модель демократії, яку можна здійснити в реальному політичному світі, багато теоретиків віднедавна покладають чимало надій на дорадчу демократію. Так, наприклад, Ю. Хабермас вважає, що "сучасна модель взаємин держави і громадян має вибудовуватися не за традиційним принципом суб’єкт-об’єктних відносин (керуючі-керовані), а на механізмах "комунікативної поведінки", тобто на суб’єкт-суб’єктних відносинах, на принципах визначення рівноправності як людини суспільної, так і людини "приватної", що передбачає як головну демократичну процедуру - "діалогову комунікацію" державної влади і "вільної громадськості" .

Отже, дорадчу демократію в цьому контексті можна охарактеризувати як демократичну політичну систему, що грунтується на вільних і добровільних обговореннях громадянами суспільних тем. Це дискурсивна соціополітична система, де громадяни опановують відповідну інформацію, обговорюють політичні справи, формують громадську думку і беруть участь у політичних процесах. Концепція дорадчої демократії включає не тільки інституціональні процедури, як-то право більшості, але й політичну культуру вільної дискусії і добровільної участі.

Сьогодні дорадча модель демократії розглядається як така, що здатна виправити вади традиційної демократії, серед яких можна назвати:

 проблему відносин між "керуючими" і "керованими", коли лідери виглядають нездатними до потужної політичної дії, громадськість, здається, не бажає погод-жуватися на болючі варіанти розв’язання складних проблем, а більшість громадян вважають, що їх усунули з процесу прийняття рішень;

 проблему збереження наявної соціальної несправедливості та продукування нових її форм, коли державні рішення відповідають інтересам лише певних найпотужніших соціальних груп, які мають добре організоване представництво або лобістські структури та домінують у всіх дискусіях;

 проблему відображення громадської думки, оскільки основним методом її вивчення є масові опитування, але їх результати є мінливими, недостатньо обгрунтованими; вони є надто хитким фундаментом для прийняття правильних рішень;

 проблему недостатнього вивчення впливу державної політики на реальну ситуацію, брак високоякісних досліджень політичного процесу.

Які ж альтернативи передбачає дорадча демократія? Такі як:

 залучення громади до процесу прийняття рішень, у тому числі й найбільш вразливих її груп;

 дорадчий процес і всебічний розгляд справи за участю громадськості замість масових маніпулятивних опитувань громадської думки;

 вибір громадянами того варіанта розв’язання соціальних проблем, який вони будуть підтримувати, а не сприймати як вимушений компроміс;

 достатні інвестиції з боку уряду в якісні дослідження політики, оскільки тільки тоді їх результати будуть сприйняті як такі, що заслуговують на довіру і на втілення в життя; тільки тоді політичні діячі будуть уповноважені на вжиття потужних, вирішальних заходів.

Отже, дорадча демократія формує нові відносини між громадянами і владою, змінюючи природу публічного дискурсу, переорієнтовуючи його на розв’язання проблем і спільний пошук рішень. Власне, реалізація норм дорадчої демократії передбачає певні умови і форми організації цього публічного дискурсу та цього дорадчого процесу за участю громадськості, про які йшлося вище: наприклад, важливе місце посідають механізми забезпечення прозорості інформації про суспільні проблеми, про дії органів влади тощо.

Такими формами реалізації ідей дорадчої демократії є структури громадської участі, що в своїй більшості представлені громадськими радами при органах державної влади та органами самоорганізації населення.

В Україні, розпочався процес встановлення партнерських відносин між владою і громадськими організаціями, інституціоналізації структур громадської участі та запровадження чітких процедур консультацій з громадськістю. Існує практика створення громадських рад як при центральних органах влади, так і при облдержадміністраціях, районних адміністраціях та органах місцевого самоврядування. Однак, на думку представників громадських організацій, ці громадські ради в своїй більшості не перетворилися на інструмент впливу на прийняття рішень і не забезпечують реального механізму діалогу. Ефективній роботі громадських рад заважають: недостатня інформаційна відкритість роботи органів влади, слабкість самих громадських організацій, недостатня законодавча формалізація зв’язків між громадською радою і органом влади, проблеми матеріально-технічного забезпечення роботи громадських рад, подекуди - залежність від суб’єктивного ставлення керівника державного органу.

Якими є головні завдання громадських рад при органах державної влади? На думку експертів, громадські ради виконують декілька важливих завдань. Перше завдання, виконання якого вдається громадським радам найкраще, - це надання незалежної аналітичної допомоги різним органам законодавчої та виконавчої гілок влади, а також надання експертних оцінок документів або подій. Друге завдання полягає в представленні інтересів тих категорій населення або сегментів економічної і політичної системи, на які спрямовані певні заходи або законодавчі акти. Ступінь представлення може коливатися від простого озвучення їхньої думки і забезпечення зворотного зв’язку до жорсткого лобіювання їхніх інтересів. Третє завдання громадських рад експерти вбачають у підвищенні якості законодавчих технологій та в удосконаленні нормативно-правової бази. Проте, про формування громадськими радами певних напрямків державної політики мова поки що не йде. Ще один важливий момент полягає у тому, що громадські ради сприяють розвитку громадської ініціативи.

Участь у громадських радах дає можливість громадським організаціям та експертам формулювати і відстоювати думку суспільства, вчасно вносити корективи в політику, запобігаючи виникненню суспільних катаклізмів, а також певною мірою здійснювати громадський контроль. Зрозуміло, це не той контроль, який здійснює КРУ чи прокуратура. Контроль громадськості – це, як правило, контроль за тим, як відбувається той чи інший захід. І якщо десь виникли ускладнення, то вчасно зреагувати, вчасно повідомити про це і сприяти тому, щоб напруженість була знята. Отже, контролюючу функцію громадських рад слід убачати передовсім у забезпеченні зворотного зв’язку органів влади з об’єктами урядування, інтереси яких ці ради і мають відстежувати та представляти. З іншого боку, органи виконавчої влади отримують завдяки громадським радам додатковий експертний потенціал, додаткові ресурси.

Які можливості впливу громадських рад на формування та виконання рішень? Громадські ради дійсно мають лише дорадчий статус, тому можливості їх впливу на прийняття рішень і діяльність органів влади є доволі обмеженими.

Напочатку, коли почали створюватися такі громадські ради, існували певні ілюзії. Здавалося, що це є абсолютний механізм, який може вирішити всі проблеми. Згодом дійшли висновку, що, як завжди, в житті панацеї бути не може, отож найголовніше – не переоцінювати можливості таких громадських рад, не перебільшувати очікуваних від них результатів. Цілковито очевидно, що статус такої ради завжди дорадчий. А це значить, що ключова роль залишається, безумовно, за тим само політичним органом чи то виконавчої, чи законодавчої влади. А дорадча рада - це один із механізмів, який у жодному разі не може замінити всі механізми.

Однією з причин обмеженості впливу громадських рад є здебільшого відсутність законодавчої бази або підзаконних актів, які б регулювали їх діяльність. Найчастіше регламентація діяльності таких рад обмежується просто наказом керівника органу державної влади про їх створення.

Власне, рада впливає на прийняття рішень - а це і є основним механізмом впливу, завдяки якому ідеї ради стають ідеями представників органів влади. Навіть якщо в такий спосіб неможливо добитися швидких змін політики в певній галузі, "ідейний" вплив рад є суттєвим: привнесення ідеї, звикання до неї і після цього впровадження.

Експерти виокремлюють два найважливіші чинники, які визначають ступінь пливу ради  на прийняття органами влади рішень і їх діяльність загалом. По-перше, вплив громадської ради великою мірою залежить від доброї волі того органу, при якому створена ця рада. Механізм створення дорадчої громадської ради є ефективним, якщо відповідний орган дійсно в цьому зацікавлений. Проте тут важливим виявляється суб’єктивний, або персональний фактор, тобто зацікавленість органу влади у співпраці з громадською радою часто занадто сильно залежить від зацікавленості його керівника. Причиною такої ситуації є, на думку деяких експертів, відносна незрілість інституту дорадчих рад в Україні. По-друге, дуже важливим є фаховий рівень учасників громадської ради, ступінь їх авторитетності для органу влади та те, якою мірою вони вміють переконувати. Проте, незважаючи на всі перешкоди для ефективної діяльності громадських рад, на думку експертів, вони справляють певний вплив.

Отже, можна зробити висновок, що само по собі створення громадських рад при органах законодавчої та виконавчої влади не є гарантією розвитку ефективного дорадчого процесу, оскільки великою мірою його успіх залежить як від доброї волі органів влади, так і від компетентності і вмотивованості членів ради. Одним із можливих рішень цієї проблеми є певна формалізація взаємодії між дорадчими радами і органами влади, створення правових норм, які б регулювали їхні відносини.

Які перешкоди постають на заваді ефективній роботі громадських рад? Експерти визначили цілу низку проблем, якими супроводжується діяльність громадських рад. Серед найважливіших можна назвати проблему незалежності таких рад, причому можна виділити два її аспекти: проблему фінансової незалежності дорадчих рад і проблему визначення складу ради, тобто питання про те, хто і як визначає склад та керівництво громадської ради.

Сьогодні більшість громадських рад є фінансово незалежними від органів, при яких вони створені, через це спроби органів влади впливати на їхню діяльність і рішення залишаються малоефективними. Наразі, діяльність більшості громадських рад тримається частково на ентузіазмі її членів, частково на фінансовій підтримці громадських організацій та іноземних донорів, іноді - на фінансовій допомозі вітчизняного бізнесу. Але це не є системним розв’язанням проблеми. Фінансова незалежність від органів державної влади обертається для громадських рад проблемою фінансового, матеріально-технічного та організаційного забезпечення, яка залишається невирішеною.

Інший бік проблеми стосується порядку формування рад. В одному випадку склад ради, а також її керівництво затверджується керівником органу влади. Це означає, що громадська рада від початку свого існування не є незалежною від того органу, при якому вона працює. Крім того, існує практика створення "кишенькових" громадських рад (почасти, на регіональному рівні). Інша проблема – це питання формалізації відносин з органами влади, з якими працюють громадські ради, перехід від особистих зв’язків до системних відносин.

З цією проблемою пов’язана й інша проблема - питання про статус рішень громадських рад. Кожна рада розробляє свої процедурні правила для прийняття рішень, щоб вони вважалися легітимними. Державні органи сьогодні мають обов’язок вислухати пропозиції громадської ради, проте не зобов’язані прийняти їх. У практиці багатьох інших країн існують більш жорсткі норми щодо врахування рішень дорадчих органів. Проте й процес демократизації в інших країнах розпочався набагато раніше.
Крім того, існує певною мірою й такий чинник, як некомпетентність працівників державних органів, їх загальна необізнаність зі структурами третього сектору, їхніми можливостями й особливостями функціонування. Наявний також дефіцит кадрів в органах державної влади, які б підтримували прямі і постійні контакти зі структурами третього сектору. Внаслідок цього ресурси та потенціал громадських рад використовуються не повністю. Отже, існує ціла низка проблем у відносинах громадських рад з тими органами законодавчої і виконавчої влади, при яких вони працюють.

Крім цих "зовнішніх" проблем є також і деякі "внутрішні". Перша з них - це планування діяльності рад. Питання про планування діяльності не тільки на найближчий час, але й у середньо- і довгостроковій перспективі є важливим у першу чергу для самих членів рад, оскільки для них участь у радах є тільки частиною професійної діяльності, а відтак зайнятість у радах доводиться "вписувати" в загальний розклад роботи. Крім того, аналітична діяльність і надання експертних оцінок потребують немало часу для роботи з інформацією. Саме тому громадським радам необхідно мати план роботи, принаймні, на півроку наперед. Це сприятиме часовій структурованості роботи рад та запобіганню виникнення непорозумінь із тими органами влади, з якими вони працюють.

Питання планування часу є складовою іншої проблеми - проблеми внутрішнього менеджменту громадських рад загалом. Оскільки всі громадські ради - це коаліційні утворення, процес прийняття рішень потребує керування і визначених процедур. Незважаючи на те, що ради покликані бути структурою, де експерти "радяться" і "радять" державним органам, доволі часто члени рад працюють не узгоджуючи своїх позицій. Наявність великої кількості членів ради за відсутності належного менеджменту (а його забезпечити на голому ентузіазмі важко) призводить до неефективності її роботи і створює грунт для зловживань. Крім того, про яке оперативне реагування можна говорити, якщо раду з 80 чоловік просто не можна зібрати на засідання? Наскільки ефективним буде таке засідання, якщо ним не можна управляти. На думку експертів, керованою може бути група в межах 20 - 30 чол.

Певною проблемою також є й різний фаховий рівень членів рад, хоча це є характерним не для всіх рад. Фаховий рівень учасників відображається на якості та швидкості прийняття рішень.

Наступне. Хоча наявність громадських рад і стала певним символом "прозорості" діяльності державних органів, постає питання про прозорість діяльності самих громадських рад. Наприклад, практика оприлюднення звітів про діяльність рад є не надто поширеною, як і практика ознайомлення громадськості з тематикою їх роботи тощо.

І, нарешті, окреслюється ще одна проблема, яка стосується самої сутності таких громадських рад: якою мірою ради виконують функцію саме залучення громадськості до прийняття рішень щодо державної політики в тій чи іншій галузі. В більшості випадків учасниками рад з боку громадськості є експерти і представники потужних громадських організацій, які найчастіше працюють як мозкові центри. Вони поєднують функції експертної оцінки і представлення думок широкої громадськості. Але громадські організації - це ще не вся громадськість. Відтак важливим є створення умов для залучення широкого кола громадян до участі в дорадчому процесі, наприклад, через Інтернет.

Інші думки та пропозиції експертів щодо вдосконалення системи громадських рад викладено далі.

За яких умов можна очікувати ефективної роботи громадських рад?

Експерти дійшли висновку про те, що практика залучення громадськості до формування державної політики через громадські ради потребує більшої систематизації. Для розвитку ефективного дорадчого процесу необхідне формування двох типів дорадчих рад із різною нормативною базою діяльності та різними джерелами фінансування.

Перший - це експертні ради, які повинні працювати на професійній основі за участю професійних аналітиків і склад яких має визначати державний орган. Для таких рад цілком легітимним може бути бюджетне фінансування. Така експертна рада представлятиме собою механізм концентрування альтернативних недержавних експертних потужностей, оскільки завжди є державні установи, які займаються оцінкою й експертизою.

Інший тип рад - це власне громадські ради. Їхня головна функція полягатиме в оцінці пропозицій державних органів щодо введення тих або інших змін у державну політику з погляду громадськості, якої стосуються ці зміни. У разі такого розділення всім нинішнім членам громадських рад доведеться позиціонуватися: або вони йдуть до експертної ради, або залишаються в лавах "громадськості". Бюджетне фінансування цих громадських рад та призначення їх складу державними органами є неприйнятним. Основним механізмом забезпечення їхнього існування має бути самоорганізація громадськості. Громадські ради в такому розумінні мають організовувати саме громадське обговорення, навіть, можливо, шляхом інформування населення (наприклад через Інтернет) і забезпечення зворотного зв’язку, а не через обов’язкову присутність на засіданнях ради.

 

Отже, незважаючи на те, що сьогодні громадські ради часто створюються на догоду "моді" на співпрацю з громадськістю, або на вимогу іноземних кредиторів, або з інших побічних причин, впровадження такої практики є все ж таки просуванням до громадянського суспільства. Поступово стирається проблема недостатньої готовності суспільства та влади до такої співпраці. В органах влади створюються підрозділи, які виконують функції спілкування з громадськістю. Просувається процес формалізації співпраці влади і громадськості та становлення дорадчої демократії. Громадськість володіє надзвичайним ресурсом. Та, поряд з цим, вона повинна зуміти переконати владу, що без співпраці з громадськістю влада не зможе виконати свою місію та досягти поставлених перед собою цілей. Саме тому громадська рада має зогранізуватися таким чином, щоб дійсно виконати функцію дорадчого органу (до пропозицій і порад якого дослухається орган влади), а не черговим «модним зібранням», який лише зчиняє галас та забирає час. Практика залучення громадськості до формування державної політики через громадські ради вже минає період "дитинства" і потребує більш «зрілого» ставлення до цього процесу, в першу чергу, з боку самої громадськості. Влада вже готова до співпраці і демонструє це певними кроками. Проте розраховуює саме на конструктивну співпрацю. Тепер справа за громадськістю.

 

При підготовці використано матеріали, надані

Українським незалежним центром політичних досліджень.

 

Світлана Демченко,

начальник відділу економіки, інвестицій та зовнішньоекономічних зв’язків
 

 

На цю тему

Рішення виконавчого комітету Ірпінської міської ради «Про зміну складу громадської ради при виконкомі міської ради та затвердження нової редакції Положення про Громадську раду при виконавчому комітеті Ірпінської міської ради» - див. ТУТ